近幾年，我國安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)中向好。特別是2024年，全國生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)在2萬人以下，重特大生產(chǎn)安全事故起數(shù)為9起。在看到這些驕人成績的同時，仍然不能忽視安全生產(chǎn)工作的長期性、艱巨性和復雜性。一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人民群眾對獲得感、幸福感、安全感的追求更加強烈；另一方面，安全生產(chǎn)形勢與黨中央的要求和人民群眾的期待還存在一定的差距，這要求各級黨委和政府時刻擰緊安全生產(chǎn)的責任螺絲，絲毫不能懈怠。近期，黨中央、國務院對嚴格規(guī)范安全生產(chǎn)行為、優(yōu)化營商環(huán)境、給基層減負提出了很高的要求。似乎，安全生產(chǎn)執(zhí)法面臨一個夾縫中的選擇：既要堅決遏制重特大生產(chǎn)安全事故，又要助力優(yōu)化營商環(huán)境，還要為基層減負。一時間，不少基層安全生產(chǎn)執(zhí)法人員處于一種茫然的狀態(tài)，面對新形勢新要求無所適從。其實，站在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的大戰(zhàn)略視角下就不難理解，嚴格規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法行為的政策設計，實際上是一項目的在于推動安全生產(chǎn)執(zhí)法高質量發(fā)展的重要舉措。一、全面把握統(tǒng)籌發(fā)展和安全的大戰(zhàn)略發(fā)展和安全是任何一個國家都要面臨的兩大戰(zhàn)略主題。改革開放后，黨中央高度重視發(fā)展問題。鄧小平同志強調，發(fā)展才是硬道理。江澤民同志提出，必須把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務。黨的十六屆三中全會第一次在黨的正式文件中完整地提出了科學發(fā)展觀，強調“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。全面，就是指整體性；協(xié)調，就是指均衡性；可持續(xù)，就是指持久性和連續(xù)性。針對西方國家發(fā)展所帶來的貧富分化、生態(tài)惡化等弊端，我國更加強調，發(fā)展不是片面的發(fā)展，不是不計代價的發(fā)展，不是竭澤而漁式的發(fā)展。黨的十六屆五中全會明確提出，要堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，把安全發(fā)展作為一個重要理念納入我國社會主義現(xiàn)代化建設的總體戰(zhàn)略。這是對科學發(fā)展觀認識的一個深化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地提出以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”為主要內容的新發(fā)展理念。同時，將維護國家安全、公共安全擺在更加突出的地位，創(chuàng)造性地提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的理論。2013年6月3日，吉林省德惠市米沙子鎮(zhèn)寶源豐禽業(yè)有限公司發(fā)生特別重大火災事故后，習近平總書記強調，人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。后來，他在多個場合提到這條“紅線”，并調整為“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價”。這里的安全主要是指生產(chǎn)安全。2014年4月15日，在主持召開中央國家安全委員會第一次全體會議時，習近平總書記首次全面闡述總體國家安全觀，提出“既重視發(fā)展問題，又重視安全問題”。安全的內涵發(fā)生了變化，超越了生產(chǎn)安全的范疇。黨的十九大首次將堅持總體國家安全觀納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。黨的十九屆五中全會首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，并列專章作出戰(zhàn)略部署。自此，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為關系我國戰(zhàn)略發(fā)展全局的大戰(zhàn)略。科學發(fā)展觀是全面的，具有整體性。在發(fā)展的維度上，我國從黨的十六大的“四位一體”總體布局演進到黨的十八大的“五位一體”總體布局，即經(jīng)濟建設是根本，政治建設是保障，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態(tài)文明建設是基礎。同樣，總體國家安全觀的總體性也是整體性。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、科技、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌開放和安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，統(tǒng)籌自身安全和共同安全，統(tǒng)籌維護國家安全和塑造國家安全。”發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展，安全更不局限于生產(chǎn)安全。理解發(fā)展和安全，都需要系統(tǒng)性思維。以系統(tǒng)思維為指導，在大發(fā)展、大安全觀下去思考安全生產(chǎn)領域如何貫徹統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局看，發(fā)展是最大的安全，而不發(fā)展也是最大的不安全。更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，就是要實現(xiàn)高質量發(fā)展和高水平安全良性互動。統(tǒng)籌體現(xiàn)的是一種綜合性思維。發(fā)展要協(xié)調各領域的發(fā)展，安全要統(tǒng)籌各領域的安全，同時也要兼顧發(fā)展問題和安全問題。從安全生產(chǎn)的角度看，要防范生產(chǎn)安全事故對經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設產(chǎn)生影響，嚴防安全生產(chǎn)監(jiān)管產(chǎn)生社會矛盾，向政治安全領域轉移，危及政治建設和國家安全；從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局看，要考慮防范安全生產(chǎn)事故的要求并一體謀劃，企業(yè)進行生態(tài)環(huán)保改造時，要防止增大生產(chǎn)安全風險。二、深刻洞悉經(jīng)濟大變局下安全生產(chǎn)執(zhí)法的危與機2008年，美國次貸危機引發(fā)全球金融危機后，我國審時度勢，開始積極推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型，更加注重質量、效益，更加強調依靠內需，實現(xiàn)從資源依賴+投資驅動型向創(chuàng)新驅動型轉變。黨的十八大后，我國大力實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，提出經(jīng)濟新常態(tài)的理念，調整經(jīng)濟增長速度，推動供給側結構性改革，實現(xiàn)高質量發(fā)展。面對中國日益發(fā)展壯大，美國陷入戰(zhàn)略焦慮，開始不惜以貿易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、關稅戰(zhàn)等手段遏制中國崛起。世界范圍內的貿易保護主義、逆全球化潮流盛行，美國大搞“小院高墻”、斷鏈脫鉤。2020年，全球新冠疫情的影響加劇了產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的內擺和近岸化，加上中國勞動力成本上升，以往“兩頭在外、大出大進”的經(jīng)濟模式難以為繼，倒逼中國經(jīng)濟發(fā)展轉型突圍，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，實現(xiàn)刺激內需與供給側結構性改革協(xié)同發(fā)力。受國內外形勢的交織影響，我國經(jīng)濟下行壓力增大，不少企業(yè)面臨提質增效的轉型之痛，生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)困難。在這種情形下，我國出臺一系列優(yōu)化營商環(huán)境、助企紓困的政策，旨在為企業(yè)減負松綁，注入發(fā)展的動力。企業(yè)能否逆風起飛，事關中國經(jīng)濟發(fā)展和安全，而經(jīng)濟安全是國家總體安全的基礎。一切工作包括安全生產(chǎn)工作都要服從、服務于大局。2018年11月1日，習近平總書記在民營企業(yè)座談會上講話指出，要提高政府部門履職水平，按照國家宏觀調控方向，在安監(jiān)、環(huán)保等領域微觀執(zhí)法過程中避免簡單化，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，執(zhí)行政策不能搞“一刀切”。2019年11月29日，習近平總書記在主持第十九屆中央政治局第十九次集體學習時發(fā)表重要講話強調，監(jiān)管執(zhí)法要精準。在2025年2月17日召開的民營企業(yè)座談會上，習近平總書記強調，要強化執(zhí)法監(jiān)督，集中整治亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封，切實依法保護民營企業(yè)和民營企業(yè)家合法權益。生產(chǎn)與安全的關系是相輔相成、相互促進的。新中國成立之初，我國就提出“生產(chǎn)必須安全，安全為了生產(chǎn)”的原則。然而，曾經(jīng)一個時期，發(fā)展和安全被對立起來，“安全不生產(chǎn)，穩(wěn)定不發(fā)展”成為潛在的規(guī)則。一地出事故，不是全國受教育，而是“一人感冒，全家吃藥”。在事故發(fā)生后對全行業(yè)進行大檢查、大反思的“運動式治理”中，許多在生產(chǎn)經(jīng)營中遵章守紀的企業(yè)也被“一刀切”。為了避免重大活動期間發(fā)生事故，一些地方索性將企業(yè)“一停了之”。更有甚者，安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查中存在質量差、效能低、頻次高、隨意性強等問題，一些監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法“寬松軟虛”，走過場、擺樣子等形式主義弄得企業(yè)雞飛狗跳，搞得基層不堪重負。這不僅破壞了營商環(huán)境，而且損害了黨執(zhí)政的基層基礎。當前形勢倒逼執(zhí)法監(jiān)管方式的優(yōu)化，危中有機。2024年12月23日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，審議通過《關于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的意見》。會議指出，涉企行政檢查是行政執(zhí)法主體履行行政管理職責的重要方式，初衷是為了規(guī)范和引導企業(yè)依法經(jīng)營。但實踐中一些地方和部門涉企行政檢查亂作為問題時有發(fā)生，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和營商環(huán)境改善。2025年2月27日，應急管理部發(fā)布《關于嚴格規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法行為的通知》，接著，國家礦山安全監(jiān)察局發(fā)布《關于嚴格規(guī)范礦山領域安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為的通知》。國家消防救援局也出臺了《消防行政執(zhí)法責任制規(guī)定》。這些文件旨在約束安全生產(chǎn)執(zhí)法行為中的不作為、慢作為，以及胡作為、亂作為。但這并不意味著安全生產(chǎn)執(zhí)法工作被削弱，更不意味著可以光明正大地“放水”。相反，這對執(zhí)法質量和效能提出更為嚴格的要求：一方面，安全生產(chǎn)的監(jiān)管責任要落實，特別是要遏制重特大生產(chǎn)安全事故；另一方面，傳統(tǒng)的以控制為導向的監(jiān)管模式受到限制。面對新形勢，安全生產(chǎn)執(zhí)法人員可能會受路徑依賴的局限，一時間走不出原來的老路，陷入困局。何以突破困局、轉危為機？唯有改革創(chuàng)新。實踐證明，一些地方創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管模式，如開展柔性執(zhí)法、非接觸執(zhí)法，讓執(zhí)法既有力度、又有溫度，監(jiān)管者與被監(jiān)管者皆大歡喜：監(jiān)管執(zhí)法人員的負擔得以減輕，被監(jiān)管的企業(yè)因得到尊重而提升了自律性。相較以往，基層執(zhí)法人員開始更加注重監(jiān)管執(zhí)法的質量而非頻次，為規(guī)避問責而采取的形式主義、官僚主義動機也大大減弱。三、大力創(chuàng)新安全生產(chǎn)治理模式我國安全生產(chǎn)的十二字方針為“安全第一、預防為主、綜合治理”。其中，綜合治理既意味著治理主體的多元性，也意味著治理手段的多樣性。就安全生產(chǎn)而言，其主要任務是日常隱患排查整治和監(jiān)督執(zhí)法，的確是“安全第一、預防為主”。但是，安全生產(chǎn)治理主體始終比較單一，甚至成為政府的“獨角戲”，企業(yè)主體責任落實不到位，社會力量的參與程度低，談不上“綜合”。因此，在安全生產(chǎn)領域統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推動新監(jiān)管執(zhí)法模式生成，必須大力創(chuàng)新安全生產(chǎn)治理模式。第一，實現(xiàn)安責險的事故預防作用。今年3月，應急管理部、財政部、金融監(jiān)管總局、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、農業(yè)農村部等七部委聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)責任保險實施辦法》。這份文件更加強調“事故預防服務”，突出安責險風險減量的作用。這不僅會調整生產(chǎn)安全事故治理主體的結構，也會推動隱患排查治理的走深走實。面對眾多的企業(yè)，有限執(zhí)法力量的監(jiān)管檢查如杯水車薪，而推行安責險，調動保險機構提供事故預防服務的積極性，幫助企業(yè)解決技術、能力不足等問題，將大大提高企業(yè)本質安全水平。對于企業(yè)而言，事故是最大的成本，安全是最大的收益。從理論上說，安責險是綜合治理工具箱中的一件重要政策工具，推行安責險，旨在以市場化手段起到風險減量和經(jīng)濟補償?shù)淖饔茫浯罅嵤┚哂衅惹行裕麌螅饬x重大：一是將政府有關部門從“保姆式”監(jiān)管的沉重負擔中解放出來，二是將推動企業(yè)本質安全水平的提升。第二，推廣SCORE項目。2014年，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與國際勞工組織（ILO）簽署合作協(xié)議，共同在我國推行SCORE（即企業(yè)可持續(xù)發(fā)展）項目，并首先在四川德陽試水。經(jīng)過11年的發(fā)展，該項目在山東濱州，浙江湖州、永康，廣西玉林等地推廣，發(fā)展日臻成熟。該項目通過調動員工參與企業(yè)安全生產(chǎn)的積極性，激發(fā)員工主動發(fā)現(xiàn)、報告風險隱患的主人翁意識和責任感，推動企業(yè)安全生產(chǎn)模式從“他律”向“自律”轉型，進而實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和安全同向而行。國務院安委會印發(fā)的《安全生產(chǎn)治本攻堅三年行動方案（2026年）》中也提出，結合國際通用的安全管理體系經(jīng)驗做法。SCORE項目就是其中之一。2024年4月25日，應急管理部副部長宋元明在世界安全生產(chǎn)和健康日紀念活動上要求：做好SCORE服務體系試點工作，探索安全執(zhí)法服務創(chuàng)新模式；要積極助力精準執(zhí)法和幫扶工作。目前，SCORE項目在大型企業(yè)可以進行“拆解性”、單元化應用，在中小企業(yè)可以直接應用。即便是在中小型企業(yè)直接應用，其成效也非常可觀，這是因為：我國中小微企業(yè)數(shù)量龐大，超過5300萬家，占企業(yè)總數(shù)的90%以上（截至2024年6月，數(shù)據(jù)來源：中國中小企業(yè)協(xié)會）。不僅如此，中小微企業(yè)風險分散，是傳統(tǒng)安全監(jiān)管執(zhí)法最為棘手的對象。第三，加強安全生產(chǎn)巡查考核的權威性。2025年3月，安全生產(chǎn)巡查考核首次以中央的名義進行，內容包括統(tǒng)籌發(fā)展和安全等。習近平總書記在主持二十屆中央政治局第十九次集體學習時強調，“各級黨委和政府要堅持系統(tǒng)思維，進一步樹立發(fā)展是硬道理、安全也是硬道理的理念，在工作中自覺把發(fā)展和安全統(tǒng)一起來，共同謀劃、一體部署、相互促進”。優(yōu)化營商環(huán)境、為基層減負并未改變“安全生產(chǎn)只能加強、不能削弱”的判斷。在開展安全監(jiān)管執(zhí)法工作時，不能只強調安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的“審慎”和“包容”，還要強調“嚴格”，甚至是“嚴字當頭”。中央安全生產(chǎn)巡查考核就釋放出這個信號。在新形勢下，監(jiān)管執(zhí)法要以嚴格來削減頻次、提升效能，確保“檢查一次就有檢查一次的效果”，讓形式主義無可遁形。第四，健全容錯糾錯機制。安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，有權必有責，失職必問責。但是，失職問責與盡職免責是相輔相成的。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第九十五條，對違反相關規(guī)定的，“由有關機關綜合考慮突發(fā)事件發(fā)生的原因、后果、應對處置情況、行為人過錯等因素，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分”。健全容錯糾錯機制，必須改變安全生產(chǎn)的先天“原罪性”，堅持“三個區(qū)分開來”：把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。這體現(xiàn)了問責的科學、理性，有利于鼓勵監(jiān)管執(zhí)法人員擔當、干事，減少過度檢查、消極避責、“只查合法、不查非法”等行為。
來源：中國應急管理公眾號
編輯：廖瑩
初審：陳樂
復審：陳京燕
終審：凌紅宇
